日前，财政部、民政部和人力资源社会保障部发布《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》(下称《意见》)提出，鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式推进养老服务业供给侧结构性改革，加快养老服务业培育与发展，形成多层次、多渠道、多样化的养老服务市场，推动老龄事业发展。

《意见》明确鼓励商业地产库存高、出租难的地方，通过PPP模式将闲置厂房、商业设施及其他可利用的社会资源改造成养老机构。支持政府将所辖区域内的社区养老服务打包，通过PPP模式交由社会资本方投资、建设或运营，实现区域内的社区养老服务项目统一标准、统一运营。

《意见》的发布，也意味着今后政府与社会资本相结合，将实现利益共享、风险共担的合作创新模式。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清在接受《中国产经新闻》记者采访时认为，当前，由于公立养老机构的公益性，如果没有政策的支持，社会养老需求和收支就会难以平衡。而《意见》的实施，是结合我国老龄化现状和趋势，利用社会资本提供更多的养老服务，提高服务水平，给老人提供了更多的养老选择。

助力养老产业

当前，我国传统的养老模式多以家庭养老为主、养老院养老为辅。随着社会不断发展，传统的养老模式已经不再满足现有的养老需求。

前不久，北京师范大学中国公益研究院发布的《2017年中国养老服务人才培养情况报告》指出，老年人口结构决定养老人才需求。我国老龄化形势日益严峻，未来20-30年是老龄化加速期，老年人口将以每年3%以上的速度快速增长。预计到2020年，老年人口将达到2.43亿，约占总人口的18%，而这一数字在2030年将增长至总人口的25%左右。

老龄化的不断加剧也孕育出了“银发经济”，市场认为行业存在巨大的发展潜力。中国人民大学公共管理学院教授孙玉栋在接受《中国产经新闻》记者采访时认为，劳动人口和人口红利正在消失，赡养比也在升高。当前我国面临的老龄化对于政府而言也会增加更多财政开支。

“同时，我国还面临着空巢老龄现象，”孙玉栋说，到了高龄，老龄化就出现两种状态。一种是失能状态，另一种是失智状态，再加上老人们的精神状态，从而反映出老人的孤独感。

而解决这一难题，是需要政府与社会力量共同参与，PPP模式也成了重要的“抓手”。

来自财政部的数据显示，截至2017年6月末，495个PPP落地国家示范项目包括283个独家社会资本项目和212个联合体项目，签约社会资本共785家，民营企业占比37.1%，比上月末统计结果高0.9个百分点，比去年同期统计结果高5.1个百分点。

诚如，财政部金融司五处处长阚晓西在金融支持养老产业发展成都高峰论坛上所表述的那样：“中国式PPP发展已经进入快车道，养老产业发展潜力巨大，也将为PPP模式提供更为广阔的舞台?”

记者在采访中了解到，截至2017年4月份，国家财政部政府和社会资本合作中心公布出来的养老PPP项目共计292个，这些养老PPP项目分别在北京、山东、河南、江苏、江西、贵州、湖南、四川等地。

另据记者了解，在292个PPP养老项目中的投资领域多以养老业、老年公寓及医养结合。

孙玉栋认为，从签约模式来看，BOT和BOO模式占主导，绝大部分是BOT方式，其次才是BOO方式。但无论是BOT还是BOO，两种模式对于社会资本前期的资金投入要求都很高。

“目前，这些项目里面的使用者付费占主体，政府能承担的范围并不大，它留给了社会很多空间。”孙玉栋向记者举例说，养老服务中心政府运营床位占比是不超过50%，护理型的养老床位占比不低于30%，也就是说，30%是底线，这就意味着还有很高的空间能够被社会资本介入。

“PPP模式融入到养老产业中，对整个养老产业来说是比较利好的。”福建思扬弘康医疗科技有限公司董事长胡海庆在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，一方面，PPP模式融入到养老产业，对政府来说缓解了资金方面的压力及智能转换等方面的问题；另一方面，对于社会民企来说，只要有充足的资金、管理以及在运营方面占有优势的话，也可以进入到公共服务领域当中。这对广大有需求养老的老人们来说，既可以享受到更多的优质服务，又可以在合理的价位中有所选择。

“PPP可以和养老产业有效对接，助推养老产业发展。”阚晓西曾表示，首先，通过政府与社会资本合作，收益共享，风险分担，能够提高项目安全性和收益水平，降低社会资本方投资回收期,有利于增加养老项目的吸引力;其次,能够充分发挥财政资金四两拨千斤的作用,减轻地方财政的负担,解决养老产业巨大的资金缺口,平滑年度间财政支出,促进公共服务的代际公平;最后,能够整合政府市场的各方优势,以资源整合加合理竞争的方式来提高养老服务的质量和供给效率。

仍存挑战

为了吸引民营资本参与到服务领域，记者注意到，日前，财政部对十二届全国五次会议中关于PPP模式发展、推进、融资等多方面建议给予了明确的答复，鼓励和吸引民营资本参与PPP项目，财政部、发改委始终高度重视保障各类市场主体平等参与PPP项目，并积极营造公平、公正、透明的制度和市场环境。并强化制度保障，积极推进PPP立法，制定PPP项目全生命周期管理制度，努力构建“法律政策操作指引合同”四位一体的PPP制度体系。

不仅如此，记者在这份答复中还看到，为了吸引民营资本长期合作，要确保PPP规范有序地推进提供制度保障及加强政策引导。

事实上，早在2015年2月份，发改委等十部委联合发布了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，在2016年3月份，“十三五”规划也指出，对民间资本和社会力量申请兴办养老机构进行防范，并且采取一些特定的方式，特许经营、政府购买以及社会和资本合作。

从这些顶层设计来看，其实，我国一直在鼓励支持社会资本参与到养老产业当中。而事实上，PPP与养老产业对接也完全匹配，例如，养老产业属于公共服务领域，而PPP也适用于基础设施建设等软硬件领域，PPP的优势也是不言而喻的。

然而，养老PPP虽然优势较多，但是也引起了胡海庆的担忧。他认为，养老产业是公共服务领域，对于部分投资人，明明知道无利可图，但是，依然还在做的原因，或许是在套取国家资源，而能够使PPP立项的企业也多是政府层面的“关系户”，真正的好企业或项目却被挡在门外。

王守清告诉记者，对于投资者来说，会存在一些担心。例如，担心政府会不会因为换届以后不守信用。而对于政府部门来说，他们也有自己的考量。例如，社会资本特别是民营企业会不会在融资方面出现困难造成项目延误、运营过程中会不会出现质量和服务等问题都是不得不考虑的。

“PPP养老毕竟是提供公共服务，区别对待硬设施、软服务、核心服务及辅助性服务，政府和社会资本才比较容易合作成功。”王守清认为，硬设施的建设和运营交给社会资本去做问题不大。但是，护理等软服务如果产出要求、绩效指标和监管不完善，交给社会资本去做，就容易出现问题，因此，监管是非常重要的。

“PPP养老的确存在不少挑战，养老项目实施以软性服务为主，缺乏有效的衡量指标，在监管方面难度很大，另外，养老项目首付机制也比较复杂，在价格方面其弹性也大。”孙玉栋说，一方面，项目初始投资比较大，风险比较高；另一方面，补偿机制中在很大程度上，老年支付能力和使用者付费机制之间存在一定的冲突，完全依赖老年支付能力针对PPP项目还存在一定的问题。

孙玉栋建议，尽管养老PPP模式多是BOT和BOO方式，我们应该借鉴国际发达国家的经验，BOT加上O&M方式可能更适合养老PPP模式，这里面有三个主体，政府、企业、民众，他们在PPP运营方式中可能会更加有利。

通过业内专家对PPP养老所存在的问题进行分析后可以明确，当前，如何构建合力的投资回报机制以及完善的监管制度是当前决策层亟待解决的问题。而在今后的PPP养老模式中，上述问题也会得到妥善解决，并会走出一条适合我国的养老PPP发展的道路。

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